Onderhoud infrastructuur deze eeuw miljarden euro’s duurder

Wegenbouw 31-01
Verdeling van de geprognosticeerde kosten voor civiele constructies per beheerder.
Verdeling van de geprognosticeerde kosten voor civiele constructies per beheerder.

De komende decennia staat Nederland voor een enorme opgave om de civiele infrastructuur te vernieuwen. Vervanging en renovatie is een essentiële voorwaarde om Nederland veilig, bereikbaar en leefbaar te houden. De uitgaven voor vernieuwing bedroegen 1,1 miljard euro in 2021. TNO verwacht voor volgend jaar dat de jaarlijkse kosten verdubbelen en over 20 jaar 3,4 miljard per jaar zullen zijn. Aan het eind van deze eeuw lopen de verwachte kosten op tot 3,7 miljard per jaar.

Verdeling van de geprognosticeerde kosten voor civiele constructies per beheerder.
Verdeling van de geprognosticeerde kosten voor civiele constructies per beheerder.

Dat blijkt uit het tweede landelijk prognoserapport vernieuwingsopgave infrastructuur dat TNO oktober 2023 publiceerde. Op verzoek van de Rijksoverheid, het Interprovinciaal Overleg en Vereniging Nederlandse Gemeenten bracht TNO de omvang van de vernieuwingsopgave opnieuw in kaart, na een eerste versie in 2021.

TNO heeft een rapport opgesteld dat de kosten van infrastructuuronderhoud prognostiseert.
TNO heeft een rapport opgesteld dat de kosten van infrastructuuronderhoud prognostiseert.

In de samenvatting van het rapport valt het volgende te lezen: “Gezamenlijk beheren de landelijke beheerders Rijkswaterstaat en ProRail, 12 provincies, 342 gemeenten en 21 waterschappen onder meer circa 141.000 km wegen, 5.700 km vaarweg, 7.000 km spoor, en tiendui zenden objecten zoals bruggen, viaducten, tunnels, sluizen, stuwen en gemalen. De totale waarde van de Nederlandse infrastructuur wordt geschat op 347 miljard euro. De kosten van de vernieuwingsopgave tot 2100 van alleen al de civiele constructies worden geraamd op circa 170 miljard euro. Als hierbij de vernieuwingskosten voor wegfundering en riolering worden opgeteld komt de totale vernieuwingsopgave tot het jaar 2100 op ongeveer 260 miljard euro. Dit is exclusief sluizen, tunneltechnische installaties, en wegonderhoud die ook nog eens enorm bijdragen aan de totale kosten.”

Prognose van de vernieuwingskosten uitgesplitst naar rioleringen, wegfundering en civiele constructies.
Prognose van de vernieuwingskosten uitgesplitst naar rioleringen, wegfundering en civiele constructies.

20 prognoses

Met hulp van de Club van 25 (assetbeheerders van bruggen die samen meer grip op hun areaal willen hebben) en een klankbordgroep waarin alle typen beheerders zijn vertegenwoordigd heeft TNO 20 prognoses verkregen. Daarvan zijn er 2 van de landelijk beheerders Rijkswaterstaat en ProRail; 12 van gemeenten, waarvan 4 van de grote gemeenten Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht; 4 van de provincies Noord-Holland, Zuid-Holland, Gelderland en Noord-Brabant; en 2 overige van het Rijksvastgoedbedrijf en RIONED.

“Gezien de grote hoeveelheid beheerders, is het aantal van 20 lange termijn prognoses voor de vernieuwingsopgave nog betrekkelijk weinig”, meldt TNO. “Hoewel het niet valt uit te sluiten dat beheerders op een andere manier kennis hebben van hun vernieuwingsopgave, of dat TNO prognoses heeft gemist, ontstaat het beeld dat een groot aantal beheerders geen goed inzicht heeft op zijn vernieuwingsopgave. Dit geldt vooral voor het overgrote deel van de gemeenten en tenminste de helft van de provincies.”

“Met zo’n beperkte hoeveelheid prognoses, de omissies en onduidelijkheden in de cijfers en relatief korte tijdshorizon, roept dat de vraag op in hoeverre beheerders voldoende inzicht hebben in (de kosten van) hun vernieuwingsopgave tot en met 2100.” Het is TNO opgevallen dat van de ingezonden prognoses slechts de helft niet verder kijkt dan 50 jaar en sommige zelfs niet verder dan 20 jaar. Terwijl een tijdshorizon van 80 jaar op zijn plaats zou zijn.

Vooral gemeenten

TNO constateert dat het grootste deel van de geprognosticeerde kosten bij de gemeenten ligt. Gemeenten nemen circa 55 procent van de kosten voor hun rekening, waarmee de geprognotiseerde kosten voor gemeenten toenemen naar 1,32 miljard euro per jaar in de periode 2021 – 2030 en 1,80 miljard euro per jaar in de periode 2031 – 2050. Dit terwijl gemeenten in 2021 maar 0,53 miljard aan de vernieuwingsopgave hebben uitgegeven. De toename in kosten wordt bij gemeenten vooral veroorzaakt omdat ze het merendeel van de civiele constructies beheren in Nederland (meer dan 80 procent).

Van de totale geprognosticeerde kosten ligt verder ongeveer 9 procent bij provincies, 13 procent bij waterschappen en 23 procent bij landelijke beheerders Rijkswaterstaat en ProRail.

Wat betreft objecttype worden de grootste kosten verwacht door de vernieuwingsopgave van de civiele constructies. Deze neemt toe van 1,5 miljard euro per jaar tot circa 2,6 miljard euro in 2080. Na deze piek lijken de kosten in de periode 2091 – 2100 af te nemen naar 2,5 miljard euro jaarlijks. De kosten van rioleringen en wegfundering blijven de komende decennia relatief constant met ongeveer een half miljard tot driekwart miljard euro jaarlijks.

Gebrek aan inzicht

TNO komt op grond van de aangeleverde informatie onder meer tot de conclusie dat ‘het ontbreekt in de bestudeerde prognoses aan consistente gegevens over objectbouwjaren, technische levensduur en kostenkengetallen’.

Op basis van dit prognoserapport is een aantal aanbevelingen geformuleerd:

  • Verhoog de urgentie bij beheerders om de vernieuwingsopgave beter inzichtelijk te maken, financieel voor te bereiden en de opgave daadwerkelijk uit te voeren, vooral bij gemeenten en provincies;

  • Verbeter het inzicht in de aard en omvang van de vernieuwingsopgave door langetermijnprognoses te maken, prognosemethoden te herzien en richtlijnen voor het opstellen van prognoses te ontwikkelen;

  • Stimuleer samenwerking tussen beheerders op verschillende bestuursniveaus en creëer een integrale aanpak vanuit ministeries om effectieve regie te bevorderen;

  • Maak een koppeling tussen lange termijn prognoses en de Nota Infrastructurele Kapitaalgoederen voor een mogelijk effectieve aanpak van de vernieuwingsopgave;

  • Overweeg de oprichting van een vernieuwingsfonds voor de civiele infrastructuur (vergelijkbaar met het hoogwaterbeschermingsprogramma) om financiële middelen te verschaffen voor de vernieuwingsopgave en de bevordering van productiviteitsverhogende maatregelen;

  • Bied handelingsperspectief voor de vernieuwingsopgave door in te zetten op innovatieve werkwijzen.

Vernieuwingsfonds voor de civiele infrastructuur

De oprichting van een vernieuwingsfonds voor de civiele infrastructuur, met kenmerken vergelijkbaar met het hoogwaterbeschermingsprogramma (HWBP), kan de benodigde financiële middelen verschaffen om de vernieuwingsopgave aan te pakken en tegelijkertijd innovatieve werkwijzen te bevorderen die de productiviteit verhogen, meent TNO.

Doel van het fonds is om de meerkosten van de vernieuwingsopgave te dekken en innovatieve en productiviteitsverhogende werkwijzen te stimuleren. Zet in op innovatieve maatregelen om de vernieuwingsopgave beter te beheersen.

TNO stelt de volgende maatregelen voor:

  • Het ontwikkelen en toepassen van betere beoordelingsmethoden en -normen. Het moment van vervanging wordt mede bepaald door de beoordeling van bouwwerken aan de hand van normen. Verbetering van de normen kan zorgen dat de veiligheid aangetoond wordt, en dat een object niet of pas later vervangen hoeft te worden;

  • Het toepassen van maatregelen om de technische levensduur te verlengen. Het inzetten van bestaande of nieuwe onderhouds- en versterkingsmaatregelen kan tevens een grote bijdrage leveren aan het voorkomen of uitstellen van de behoefte tot vervanging;

  • Het toepassen van productiviteitsverhogende maatregelen. Hierbij wordt gezocht naar manieren om meer te doen met minder middelen, onder meer door schaalvergroting. Hierbij gaat het om zowel techniek als organisatie, proces, en de wijze van samenwerken. Bijvoorbeeld programmatische en seriematige aanpak, en industrialisatie van zowel renovatie- als vervangingswerkzaamheden;

  • Het toepassen van maatregelen die invloed hebben op het gebruik. Infrastructuurbeheerders kunnen ook kiezen voor maatregelen die zorgen dat de infrastructuur anders gebruikt wordt en daarmee langer mee kan. Voorbeelden hiervan zijn gewichtsbeperkingen instellen, of de functies van objecten aanpassen. Hoewel dit onwenselijk kan zijn vanuit gebruikers, kan ook dit een bijdrage leveren aan het beheersbaar maken van de opgave.

Onzekerheidsmarge

TNO geeft aan dat veel factoren de aard en de omvang van de landelijke prognose kunnen beïnvloeden. Dat is ook de reden waarom er een onzekerheidsmarge is opgenomen voor de prognose in het rapport.

“Het maakt bovenal duidelijk dat, hoe secuur ook uitgevoerd, deze landelijke prognose ook een inschatting betreft die afhankelijk van deze factoren anders kan uitpakken. Dit benadrukt voorts het belang om deze factoren steeds beter in kaart te brengen en voor de landelijke prognose periodiek te blijven actualiseren, telkens completer en nauwkeuriger.”

Teus Molenaar is redactiecoördinator van Land+Water.